La Sanzione Amministrativa legittima conseguenza dell’illecito Amministrativo

 

E’ indubbio che le Sanzioni Amministrative hanno da sempre rappresentato un campo del diritto amministrativo che spesso e facilmente si è prestato a numerose problematiche interpretative. In questa sede cercheremo di enunciare in una rapida panoramica, quindi senza la pretesa di stendere un trattato, l’argomento, con particolare riferimento alla concreta applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie disciplinate dalla Legge 24 novembre 1981, n. 689 tralasciando, per ovvie ragioni di ampiezza e specificità degli argomenti da essi trattati, altri sistemi sanzionatori come quello delle sanzioni amministrative tributarie previsto dal D.Lgs. 18 Dicembre 1997, n. 472, quello delle sanzioni amministrative riguardanti la responsabilità amministrativa degli enti, disciplinata dal D. Lgs. 8 Giugno 2001, n. 231, ed il sistema sanzionatorio in materia d’intermediazione finanziaria (T.U.F.) regolamentato dal D.Lgs. 24 Febbraio 1998, n. 58.

Astrattamente, ci è consentito affermare che, la Sanzione Amministrativa va intesa come quella conseguenza giuridica ad un illecito amministrativamente censurato al quale il nostro ordinamento ricollega, in via principale, il pagamento di una somma di denaro ed in via secondaria o concomitante, provvedimenti che limitano il godimento di beni (es. fermi amministrativi), provvedimenti questi, che possono estendersi perfino alla privazione della proprietà degli stessi (es. confische).

Prima però di passare ad una disamina più approfondita di questo argomento, muovendoci appunto dalla definizione sopra enunciata, è bene delineare meglio cosa intendiamo per illecito amministrativamente sanzionato, più comunemente definito “Illecito Amministrativo“ ed in che cosa esso si differenzia da altri illeciti previsti dal nostro ordinamento e cioè dall’illecito penale e dall’illecito civile.

L’illecito, in generale, è la violazione di un qualsivoglia precetto posto dal nostro ordinamento a tutela di un determinato interesse; partendo da questa asserzione ci è permesso delineare una prima distinzione, con l’illecito Amministrativo e l’illecito Penale da una parte e, l’illecito Civile dall’altra. Infatti, è facilmente intuibile che la disposizione violata, sia essa generatrice dell’illecito amministrativo o dell’illecito penale, mira a salvaguardare interessi di carattere pubblico mentre, il precetto violato, al quale consegue un illecito civile, ha l’obiettivo di salvaguardare degli interessi individuali e patrimoniali prevedendo tra l’altro, anche l’obbligo del risarcimento del danno da parte del responsabile della violazione stessa (art. 2043 del C.C.).

La distinzione fin qui proposta appare netta ed appagante ma, il confronto tra l’illecito Penale con l’illecito Amministrativo, fa sorgere qualche dubbio in quanto in questo caso, entrambi i precetti violati tendono a salvaguardare un interesse pubblico. Allora c’è e, dove va ricercata questa distinzione? In tal senso vi sono diversi orientamenti dottrinali: da una parte, c’è chi materializza questa distinzione intendendo l’illecito penale come la conseguenza giuridica di una violazione di un norma penale che in via generale, intende salvaguardare l’ordine sociale attraverso la comminazione di una “ pena criminale “ orientata ad infliggere una vera e propria sofferenza al soggetto cui essa è ingiunta mentre, determina la concretizzazione dell’illecito Amministrativo a seguito della violazione di un precetto che in se ha come obiettivo la salvaguardia di interessi pubblici di specifica attribuzione alla Pubblica Amministrazione; interessi pubblici che, vengono a realizzarsi attraverso la comminazione di una “sanzione amministrativa” .

Altri orientamenti individuano diversità nei due illeciti sottolineando il fatto che, mentre la conseguenza giuridica della violazione di una norma penale (pena criminale) è applicabile solo alle persone fisiche (personalità della pena, I comma dell’art. 27 della costituzione), la sanzione amministrativa, legittima conseguenza dell’illecito amministrativo, è applicabile anche alle persone giuridiche.

Di fatto, da un punto di vista sostanziale, le conseguenze giuridiche dei due illeciti in esame, presentano delle indiscusse analogie che vengono alla luce se ci si sofferma a riflettere sugli obiettivi che si è posto all’epoca il Legislatore, depenalizzando alcuni fatti antigiuridici prima previsti come “reato”. Evidentemente la sua intenzione non e stata assolutamente quella di voler perseguire fini diversi da quelli iniziali, cioè salvaguardare l’ordine sociale attraverso l’esercizio di una potestà punitiva dello Stato, perché in verità, ha previsto solo l’irrogazione di “punizioni” più lievi per quei reati di più modesto disvalore sociale quindi, non sostituendo il “contenuto dei precetti” delle norme ma solo, sostituendo la valenza della sanzione penale con quella amministrativa, convertendo unicamente, le modalità di applicazione della sanzione stessa; genericamente, prima veniva irrogata dal Giudice Ordinario mentre ora dall’Autorità Amministrativa di volta in volta competente, lasciando quindi immutati i suoi fini originali.

La “pena criminale” e la “sanzione amministrativa” presentano anche evidenti parallelismi riguardo alcuni loro aspetti intrinseci quali, quello dell’afflittività (entrambi conferiscono al trasgressore conseguenze negative), quello della dissuasione (entrambi minacciano l’afflizione del danno, al potenziale trasgressore)e quello della giusta retribuzione dell’illecito, che dovrà essere proporzionata alla gravità dell’azione posta in essere (per le sanzioni amministrative, in generale, vedasi l’art. 11 della L. 689/1981 e per le sanzioni amministrative tributarie, vedasi l’art. 7 del D.Lgs. 18 Dicembre 1997, n. 472). Questo ultimo aspetto, quello della retribuzione appunto, va comunque ben distinto dall’aspetto risarcitorio e di recupero che invece va ad operarsi nei confronti del responsabile dell’illecito civile, dove la lesione giuridica venutasi a creare, va ad esaurirsi nello stesso momento del risarcimento.

Nonostante queste affinità, non vi è dubbio che tra le due sanzioni, penale ed amministrativa, è altresì dato cogliere delle distinzioni, come ad esempio:

  • il diverso termine della prescrizione per esse previsto (sempre cinque anni per la sanzione amministrativa, ex Art. 28 L. 689/1981, e variabile in base al tipo di pena minacciata, ex art. 157 del C.P. per la sanzione penale );

  • l’impossibilità della sanzione amministrativa di incidere sulla libertà personale a differenza della sanzione penale, vista la riserva all’Autorità Giudiziaria prevista dall’Art. 13 della Costituzione;

  • la presunzione di colpevolezza caratterizzante l’accertamento dell’illecito amministrativo, assolutamente inammissibile nell’accertamento dell’illecito penale ove l’onere della prova, che va a formarsi nel dibattimento, è lasciata alla pubblica accusa. Nel procedimento dell’irrogazione della Sanzione Amministrativa, è la parte sanzionata che, opponendosi all’Ordinanza-Ingiunzione, dovrà produrre la prova della sua non colpevolezza come è sempre riservato all’opponente, l’onere di eccepire quei vizi procedimentali non rilevabili d’ufficio come la mancata contestazione immediata ( es. Cass. Civ., Sez. Lavoro, 2 Febbraio 1999, n. 865 e, Cass. Civ., Sez. I, 4 Aprile 1996, n. 3148).

In questo quadro generale, tenendo presente la variegata gamma delle sanzioni amministrative previste dal nostro ordinamento, in forma sicuramente riduttiva, è possibile raggruppare le sanzioni amministrative in queste due grosse categorie:

a)sanzioni amministrative ” pecuniarie ” che prevedono quindi il versamento di una somma di denaro;

b) sanzioni amministrative “ non pecuniarie ” che prevedono forme di ” retribuzione ” diverse dal versamento di una somma di denaro.

Volendo ben classificare la sanzione amministrativa pecuniaria, corre l’obbligo di prendere in considerazione l’articolo 10 della Legge 689/1981 il quale fornendo un'esatta definizione della stessa, ne permette altresì suo un immediato riconoscimento:“ La sanzione amministrativa pecuniaria consiste nel pagamento di una somma non inferiore a lire quattromila e non superiore a lire venti milioni*.

Le sanzioni proporzionali non hanno limite massimo.

Fuori dei casi espressamente stabiliti dalla legge, il limite massimo della sanzione amministrativa pecuniaria non può, per ciascuna violazione superare il decuplo del minimo”.

E’ da evidenziare che tale norma, oltre a permetterci una diretta identificazione della sanzione amministrativa pecuniaria, fissando in concreto il limite minimo ed il limite massimo per essa prevedibile (eccetto che per le sanzioni proporzionali), si pone tra l’altro come punto di riferimento per il legislatore regionale prevedendo che comunque, fuori dai casi espressamente previsti dalla legge, il limite massimo per le sanzioni amministrative pecuniarie, non può superare il decuplo del minimo.

Le sanzioni amministrative non pecuniarie, in linea di massima a loro volta possiamo distinguerle in:

  • personali, quali le sanzioni disciplinari come, la sospensione, la rimozione e la destituzione e, le sanzioni interdittive come, l’interdizione o sospensione da un’arte, un’industria, una professione, un mestiere ecc...;

  • reali,quali la sospensione di una licenza, il sequestro e la confisca.

Come già in premessa accennato, in questa sede, cercheremo di limitare il discorso alla concreta applicazione delle Sanzioni Amministrative pecuniarie e ciò non è possibile farlo senza far riferimento alla Legge 24 novembre 1981, nr. 689 la quale, dopo le preesistenti Leggi depenalizzatrici, L. 24 Dicembre 1967, n. 706 e, L. 3 Maggio 1967, n. 317, con evidente mandato di raccordo della disciplina delle violazioni amministrative, è stata la prima espressione legislativa che è riuscita a meglio discernere gli aspetti penalistici da quelli sulla responsabilità patrimoniale. Precedentemente, l’unica organica estrinsecazione in questa materia, la si poteva cogliere solo nella Legge 7 Gennaio 1929, nr. 4 (Norme generali per la repressione delle violazioni finanziarie), poi quasi integralmente sostituita dal D.Lgs. 18 Dicembre 1997, nr. 472 e dal D.Lgs. 5 Giugno 1998, nr. 203.

A tutt’oggi, la Legge 689/1981, pur con gli adattamenti subiti negli anni, ultimo la Legge  25 Giugno 1999 nr. 205, attuata mediante il D.Lgs. 30 Dicembre 1999 nr. 507 che ha introdotto importanti innovazioni al sistema sanzionatorio amministrativo, ed anche dopo la recente modifica al titolo V della parte seconda della Costituzione, operata dalla legge costituzionale 18 Ottobre 2001, nr. 1, deve essere considerata un vero e proprio ”codice” di orientamento, al quale anche il legislatore Regionale deve far riferimento nell’emanare norme inerenti gli illeciti amministrativamente sanzionabili: in essa, tra il 1° ed il 12° articolo, troviamo annoverati i principi generali ai quali le sanzioni amministrative in genere devono riferirsi; dal 13° al 31° articolo, viene enunciato il procedimento per la loro applicazione. Tutta la materia regolamentata da questa Legge e dalle altre leggi depenalizzatrici susseguitesi nel tempo, dagli operatori del settore comunemente viene definita “Depenalizzazione”.

Fornita una descrizione, seppur riduttiva, di cosa deve essere inteso per sanzione amministrativa pecuniaria è opportuno porsi il problema di meglio comprendere quali tipi di sanzioni amministrative sono regolamentate dalla pluricitata Legge 24 Novembre 1981, nr. 689. A questo ci viene incontro l’Art. 12 della stessa legge che così recita: “ Le disposizioni di questo Capo si osservano, in quanto applicabili e salvo che non sia diversamente stabilito, per tutte le violazioni per le quali è prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro, anche quando questa sanzione non è prevista in sostituzione di una sanzione penale. Non si applicano alle violazioni disciplinari.” Seppur da una prima scorsa, questo articolo ci da la certezza che, salvo non sia diversamente stabilito e, salvo il caso delle violazioni disciplinari, tutte le sanzioni amministrative per le quali è espressamente previsto il pagamento di una somma di denaro, siano esse derivanti da una norma depenalizzata o ad origine amministrativa, sono regolamentate da questa legge, non chiarisce se anche le sanzioni accessorie conseguenti alle sanzioni amministrative pecuniarie rientrino nell’ambito di applicabilità del citato articolo 12.

In passato alcuni autori vedevano ristretta l’applicazione di detto articolo solo alla sanzione amministrativa pecuniaria ma, già solo tenendo presente l’intento iniziale del legislatore che, emanando la Legge 689/1981 ha inteso conglobare organicamente tutta la disciplina dell’irrogazione delle sanzioni amministrative, è difficile non far ricomprendere anche le sanzioni amministrative accessorie (intese come quelle sanzioni che non si esauriscono nel pagamento di una somma di denaro),nel citato Art. 12 tenendo conto anche del fatto che, come più volte sottolineato dalla giurisprudenza, la qualificazione di pena principale o pena accessoria, in mancanza di una espressa previsione di legge deve essere dedotta non formalmente ma da una rigorosa valutazione del valore afflittivo della sanzione,ove questo si evidenzierà maggiore in quella principale, minore in quella accessoria.

Tale considerazione è avvalorata da una migliore lettura del secondo comma dell’Art. 20 della L. 689/1981, dalla quale può desumersi che l’applicazione delle sanzioni amministrative accessorie, salvo eccezioni previste per legge (es. il D. Lgv. 30 Aprile 1992, n. 285 - nuovo C.d.S.), non è attuabile fino a che: “ .... è pendente il giudizio in opposizione contro il provvedimento di condanna o, nel caso di connessione di cui all’Art. 24, fino a che il provvedimento stesso non sia divenuto esecutivo ”. Infatti, tranne che per le specifiche ipotesi contemplate nel quarto comma dello stesso Art. 20, la Legge 689/1981, non ha previsto l’emissione, da parte dell’Autorità competente, di un’autonoma ordinanza per l’applicazione delle sanzioni amministrative accessorie quindi, da ciò la deduzione che, l’irrogazione della sanzione amministrativa principale e quella accessoria dovrà essere contestuale; questo, porta a rilevare da una parte,che l’avvenuto pagamento in misura ridotta, ex Art. 16 L. 689/1981, impedisce l’irrogazione della sanzione accessoria e dall’altra, che la stessa sanzione accessoria, come quella principale, è sempre soggetta al controllo dell’autorità giudiziaria ordinaria in sede di opposizione all’ordinanza - ingiunzione emessa dall’Autorità competente.

Sperando di aver correttamente sintetizzato, in un quadro generale, gli argomenti fin qui trattati, si rimanda ora alla visita dei link contenuti nelle sezioni “Principi generali” ed “Iter delle Sanzioni Amministrative” di questo sito ove, sempre con spirito “utens” e non “docens” si è cercato di tracciare a grandi linee, la disciplina che regolamenta le Sanzioni Amministrative pecuniarie con particolare riferimento, come sopra accennato, alla loro concreta applicazione.

 

Fabrizio TAZZI

 

* Le parole “non inferiore a lire quattromila”sono state sostituite dalle seguenti: "non inferiore a lire dodicimila” dall’art. 96 del D.Lgs. 30 Dicembre 1999, n. 507. Successivamente l’art. 51 del D. Lgs. 24 giugno 1998 n. 213 ha così convertito e troncato queste somme: € 6,00 ed € 10.329,00.

 

 

 

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